Současný stav: Kriminalizace konopí v České republice a její společenské dopady

Prohibice držení a pěstování konopí, jak je nastavena v České republice, je nákladná a neposkytuje efektivní rámec pro regulaci rizikového užívání psychoaktivních látek a snižování škod s ním spojených. Represivní politika vůči konopí prakticky nereflektuje řádově nižší negativní zdravotní dopady a výskyt rizikové závislosti na konopí ve srovnání s jinými látkami. Negativní zdravotní dopady a výskyt rizikové závislosti jsou dle expertního konsenzu podstatně vyšší u legálního alkoholu a tabáku.

Spotřeba konopí v České republice je i přes současnou právní úpravu vysoká – dle rozdílných průzkumů užívalo 16,6 procent mladých dospělých (věk 15-34 let) v posledním roce konopné látky.

Represivní politika je nákladná:

• 11,2 % vězňů je ve výkonu trestu za činy spojené s výrobou, distribucí a držením návykových látek; 45 % z nich je v souvislosti s konopím (většina podmíněně);
  
• Policie ČR vyšetřuje přibližně 2 000 trestných činů v souvislosti s konopím ročně a vynakládá tak kapacity na vyšetřování drogových deliktů, tedy skutků, kde absentuje reálná oběť i škoda; kapacity policie tak chybí v prevenci, odhalování a vyšetřování ostatní kriminality;
  
• Represivní politika má i problematické zdravotní důsledky, které popírají hlavní oficiální účel prohibice, tj. ochranu veřejného zdraví;
  
• V neposlední řadě nelegální sektor výroby a distribuce konopí zcela uniká zdanění, jehož výnosy mohou být významným přínosem pro státní rozpočet a mohou financovat mimo jiné cílenou prevenci a snižování škod z užívání konopí.
  

Z výše uvedených důvodů považujeme stávající regulaci konopí za nevyhovující a předkládáme návrh regulovaného trhu s konopím. Celá řada západních zemí již regulovaný trh zavedla a tato studie pracuje s daty a průzkumy z těchto zemí. Zároveň plně zohledňuje místní specifika a reflektuje současný stav v ČR.

Roadmap

Hodnocení dopadů regulace neboli RIA je souborem kroků analyzujících očekávané dopady navrhovaných právních předpisů. RIA je v České republice nedílnou součástí legislativního procesu a je prvním krokem při zavedení či změně zákona.

Klíčovým krokem bude tvorba paragrafového znění zákona. Ten bude Vládou nebo přímo poslanci předložen k projednání Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Najde-li navrhované znění podporu u zákonodárců dolní a horní komory a prezidenta republiky, je reálné, aby se v České republice spustil regulovaný trh s konopím v průběhu roku 2025.

Shrnutí předkládaného návrhu

Předkládaný návrh regulovaného trhu s konopím vychází z analýzy hodnocení dopadů regulace (Regulatory Impact Assessment – RIA)2. Zprávu připravila odborná skupina složená z ekonomů, právníků, adiktologů a expertů na veřejnou politiku. Skupina identifikovala celkem 27 regulačních bodů a na základě zahraniční literatury vypracovala varianty regulace pro každý z těchto bodů. Současně byla vypracována multikriteriální analýza zahraničních modelů regulace trhu s konopím a základní analýza nákladů a přínosů regulace v České republice. Doporučení ohledně nejvhodnější regulační varianty byla učiněna s ohledem nejen na výsledky regulace v zahraničí, ale také na regulační a socio-ekonomický kontext v České republice. Podrobné zdůvodnění předkládaného návrhu je představeno v oddíle 3 zprávy, kde byly vyhodnoceny různé varianty regulace. Přehled vybraných variant je také Přílohou 1 zprávy.

Primární cíle nové právní úpravy týkající se regulace trhu s konopím lze rozdělit do třech oblastí:

Veřejné zdraví

• Snížení zdravotních rizik na straně uživatelů spojených s aktuálně nelegálním trhem s konopím.
  
• Vytvoření efektivního systému snižování rizik, léčby a prevence problémového užívání konopí.
  
• Omezení přístupu ke konopí u rizikových skupin populace (mladiství, návykoví uživatelé atd.).
  

Kontrola a vymáhání práva

• Eliminace nepřiměřeného trestního postihu jinak neproblémové chování spojeného s užíváním konopí.
  
• Snížení počtu vězňů ve výkonu trestu v souvislosti s konopím.
  
• Redukce organizovaného zločinu spojeného s nelegální výrobou a distribucí konopí.
  
• Uvolnění finančních a personálních kapacit orgánů vymáhajících právo určených ke stíhání nezákonného nakládání s konopím.
  

Ekonomika, trh a rozpočet

• Zvýšení příjmů státního rozpočtu z legálního trhu s konopím.
  
• Vytvoření legálního trhu pro ekonomické subjekty v České republice.
  
• Podpora drobného podnikání.
  

Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

Náklady

• vytvoření kontrolní agentury (Agentura) pro regulaci konopí v souladu s Jednotnou úmluvou OSN o omamných látkách z roku 1961, jejíž provoz je odhadován na 30 mil. Kč ročně,
  
• vytvoření registračního systému pro správu povolení nakládat s konopím pro rekreační účely a současně také elektronického systému monitorujícího produkci a distribuci konopí napříč všemi licencovanými subjekty, náklady na zavedení tohoto systému jsou odhadovány na 100 mil. Kč,
  
• navýšení prostředků na služby prevence, léčby a harm reduction v souvislosti s konopím, které může dosahovat až 346,2 mil. Kč ročně v závislosti na počtu nových každodenních uživatelů a procentu uživatelů konopí, kteří se dostanou do léčby nebo využijí programy snižování škod.
  

Výnosy

• spotřební daně z konopí a dodatečné daňové příjmy ve formě DPH a daně ze zisku licencovaných subjektů oprávněných k výrobě a distribuci konopí, který je odhadován v rozmezí 657 mil. Kč až 1 836 mil. Kč ročně, v závislosti na velikosti konopného trhu a vývoji cen konopí po legalizaci,
  
• snížení vynaložených prostředků vymáhání práva v souvislosti s novým legálním trhem s konopím pro rekreační účely a souvisejícím licencovaným držením, produkcí a distribucí, které je na základě dat ze zahraničí odhadováno na 458,4 mil. Kč až 619,5 mil. Kč podle toho, zda se podíl černého trhu bude odvíjet analogicky k situaci v Uruguayi, Kanadě nebo USA.
  

Výsledný dopad na rozpočet

• příjem v rozmezí 803,6 až 2 069,3 mil. Kč
  

Dopady na podnikatelské subjekty

• Vznik nových ekonomických příležitostí v souvislosti s licencovaným pěstováním, distribucí a prodejem rekreačního konopí.
  
• Přísná regulace ziskových motivů na licencovaném trhu s rekreačním konopím za účelem předcházení negativních dopadů na veřejné zdraví.
  

Dopady na územní samosprávné celky

Pravomoc obcí regulovat licencovaný prodej a pěstování konopí, tj. povolovat nebo zakazovat licencovaný prodej konopí na území obce.

Sociální dopady

Na základě analýzy zahraničních modelů regulace konopí jsme identifikovali možné společenské dopady uvedené regulace a vybrali nástroje regulace trhu a spotřebitelského chování, které je mohou minimalizovat. K posouzení společenského dopadu zahraničních regulací byla využita multikriteriální analýza, na základě které předpokládáme neutrální až pozitivní společenský dopad předkládané regulace.

Pozitivní společenské dopady:

• snížení přestupkové a kriminální aktivity v souvislosti s konopím, včetně organizovaného zločinu zajišťujícího současnou nabídku konopí na nelegálním trhu,
  
• snížení přímých a nepřímých nákladů spojených s vymáháním práva až 619,5 mil. Kč díky legalitě chování u osob, které získají oprávnění k nakládání s konopím pro osobní potřebu (viz analýza nákladů a přínosů v kapitole 2.2 a v Příloze 2),
  
• snížení viktimizace a stigmatizace osob díky tomu, že bude možné opatřovat konopí na legálním trhu,
  

a dále potom

• snížení zdravotních a sociálních škod v souvislosti s užíváním rekreačního konopí v důsledku efektivního systému prevence a léčby a zavedení systému jakosti produktu,
  
• omezení přístupu ke konopí u rizikových skupin populace (mladiství, problémoví uživatelé atd.).
  

Možné negativní společenské dopady:

• nárůst rekreačních uživatelů konopí v dospělé populaci a s tím související také možný nárůst problémového užívání konopí a související společenské náklady,
  
• zvýšený výskyt negativních zdravotních a sociálních dopadů (společenských nákladů) souvisejících s problémovým užíváním konopí.
  

Nástroje minimalizace negativních zdravotních a sociálních dopadů:

• registrační systém umožňující omezení nákupu konopí oprávněnými uživateli na licencovaném trhu s rekreačním konopím (měsíční limit nákupu, možnost stanovení individuálního limitu nákupu),
  
• nabídka individualizovaných harm reduction a léčebných intervencí přímo navazujících na registrační systém,
  
• posílení služeb prevence, harm reduction a léčby v souvislosti s konopím, jež bude financováno z výnosů spotřební daně na rekreační konopí a v rámci zvláštní licence pro konopné spolky vykonávající tyto aktivity na místní úrovni,
  
• zákaz všech forem propagace a reklamy na licencovaném trhu s konopím,
  
• limitování ziskových příležitostí pro ekonomické subjekty, které by mohly jednat v rozporu s požadavky na ochranu veřejného zdraví.
  

Zhodnocení souladu navrhované úpravy s Jednotnou úmluvou OSN o omamných látkách

Předkládaná regulace je navržena tak, aby v maximální možné míře dostála závazkům České republiky vůči Evropské Unii a OSN na poli kontroly omamných a psychotropních látek.

S Jednotnou úmluvou o omamných látkách vyslovila Československá socialistická republika souhlas dne 31. července 1961. Navrhovaná úprava je v souladu s Úmluvou s výjimkou čl. 4 písm. c), který stanoví, že státy omezí produkci, výrobu, vývoz, dovoz, distribuci, obchod, použití a přechovávání omamných látek (dále „nakládání“) výlučně pro lékařské a vědecké účely. V tomto ohledu zavádí úprava možnost oprávněného nakládání s konopím a produkty z konopí rovněž pro účely konzumace rekreační (tedy pro stejné účely, pro jaké se konzumují např. alkohol nebo tabák), ovšem přísně pod podmínkou udělení povolení k tomuto nakládání ve smyslu Úmluv a v souladu s Úmluvou.

Pokud jde o ostatní ustanovení Úmluvy, budou dodrženy všechny povinnosti týkající se zřízení státní Agentury pro konopí, trestnosti nepovoleného nakládání, statisticko-evidenční povinnosti, povinnosti týkající se dovozu a vývozu OPL apod. Navrhovaná úprava se tedy nedotkne povinností ČR vůči OSN a Mezinárodnímu úřadu pro kontrolu narkotik (INCB) a vůči ostatním státům a v tomto ohledu bude ČR nadále ctít a dodržovat mezinárodní právo. V souladu s Úmluvou bude na základě navrhované úpravy Česká republika i nadále omezovat a postihovat nedovolené nakládání s konopím.

Závěr

Ze současného vývoje situace za oceánem i doma v Evropě je jasné, že dochází ke změně přístupu států k problematice psychoaktivního konopí. Příklon k omezení zákazů a omezení navíc potvrzují i vědecké důkazy, není tedy divu, že se čím dál více zemí uchyluje k aktualizaci politik týkajících se nakládání s touto rostlinou. Vyvážená politika, která by stavěla na přísné regulaci dostupnosti na jedné straně a uceleném systému prevence a snižování rizik na straně druhé, slibuje omezení negativních důsledků problémového užívání konopí a zároveň přidání tolik potřebné finance do veřejných rozpočtů. Nizozemí, Uruguay, Amerika, Kanada, Malta či Španělsko – všechny tyto země spojuje právě pokrokové uchopení konopné problematiky. Některé z těchto států se věnují všem aspektům osobního užívání konopí, od pěstování pro osobní potřebu až po konopný trh, jiné postihují pouze konkrétní části – např. konopné společenské kluby. Všechny ale nabízejí mnoho prostoru pro inspiraci a také o poučení se z již nasbíraných dat.

Základními pilíři navrhované ideální regulace reflektující české prostředí je uzákonění licencované výroby i prodeje a taktéž samopěstování konopí. Bude umožněno také sdružování v konopných společenských klubech – pro ty, kteří nemají možnost si pěstovat sami. Všechny tyto činnosti bude možné vykonávat pouze s vědomím státu – produkce, prodej, nákup i samopěstování bude možné pouze v rámci licence (u firem) či registrace (u osob). Registrace uživatelů a licencování producentů i prodejců umožní jednak vyhovění mezinárodním úmluvám a také lépe přizpůsobit nabídku adiktologických služeb skutečné poptávce. Co se týče prevence a snižování rizik, regulovaný prodej umožňuje nové cesty, jak působit na uživatele – je možné do prodejen cílit informační kampaně a také vyžadovat, aby pozitivně působil i proškolený personál prodejen. Omezení by se měla týkat i prodejen jako takových – jejich počet a možné umístění by měly určovat samy obce (například zakázat jejich výskyt v blízkosti škol) a měly by mít zakázáno prodávat společně s konopím i alkohol, jelikož kombinované užívání může být více rizikové. Regulování budou i producenti s cílem vytvoření rozmanitého trhu s velkým počtem malých a středních hráčů.

1 Csete et al., 2016; Scheim et al., 2020; Small, Kerr, Charette, Schechter, & Spittal, 2006; Werb et al., 2008

2 https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/regulatory-impact-assessment-7a9638cb-en.htm.